ВЕЧА, ДУМЫ, СОВЕТЫ, СОБРАНИЯ…

Из опыта регионального парламентаризма в России 

Существует две точки зрения на историческое прошлое России. Согласно первой, наша страна исторически склонна к «твердой руке». Согласной другой, жители России с давних лет тянулись к вольнице. Парадоксально, но оба утверждения в равной степени можно считать справедливыми…  

Республика свободных людей

У истоков регионального парламентаризма в нашей стране стояло новгородское вече. Кстати, в нынешнем году – две связанные с ним памятные даты. Первая – тысячелетие новгородского веча. Новгородское вече впервые упоминается под 1016 годом, когда его созвал Ярослав Мудрый. Вторая дата – 880 лет со времени возникновения Новгородской вечевой республики. Историки обычно ведут ее отсчет от 1136 года, когда новгородцы, призвав к себе на вече псковичей и ладожан (то есть жителей нынешней Старой Ладоги), прогнали из города князя Всеволода Мстиславича. И призвали нового. Поводом к недовольству новгородцев стала затеянная князем война против Суздальского княжества, дабы посадить там своего брата Изяслава. Кончилось все поражением новгородцев и большими потерями. Вот тогда они и «восстали». 

Многие историки по традиции считают новгородское вече архаическим наследием первобытного общества. Но, к примеру, авторитетный шведский ученый Йонас Гранберг в начале 2000-х годов защитил диссертацию, посвященную вече как политическому институту. Проанализировав древнерусские письменные источники, он пришел к выводу, что вече – это явление, связанное с формированием городского самосознания.

Это мнение подтверждает и современный московский историк Павел Лукин. Сейчас появляются новые исследования, в которых Новгород сравнивают с республиканскими системами северной Италии, с нашими близкими соседями-славянами – Хорватией, Сербией.

Новгородское вече имело три «ступени». «Уличанское» (то есть от каждой улицы) вече выбирало своих представителей на «кончанское» (районное, говоря современным языком) вече, а концов (районов) в Новгороде было пять. Кончанское вече делегировало представителей на городское вече. На низовом уровне обсуждались местные вопросы, а самые значимые, касавшиеся всей Новгородской республики, выносились на общегородской уровень. В городском вече участвовали бояре, купцы, торговые люди; иногда, если речь шла о судьбе всей новгородской земли, в нем участвовали и представители Пскова.

Веча существовали во многих городах Руси, но сведений о них мало. Про новгородское вече известно много потому, что сохранились летописи и берестяные грамоты. Археологи даже нашли место в Новгороде, где проходило то самое легендарное городское вече, опытным путем вычислили примерное количество его участников – триста-пятьсот человек. Исходя из того, что Новгородом правило триста боярс-ких семей («золотых поясов»), получается, что все их представители присутствовали на вече.

 Думы без политики

О том, что было после новгородского веча, мы беседуем с кандидатом исторических наук, доцентом Санкт-Петербургского горного университета Сергеем РУДНИКОМ.

- Что касается становления региональных институтов демократии, то надо обратиться к XVI веку – к попытке Ивана Грозного ввести органы местного самоуправления. Появились губные («губа» – округ) и земские старосты, которые решали вопросы местного самоуправления, собирания налогов и суда. Однако в XVII веке эти старосты фактически перешли в подчинение к местным воеводам. Шло укрепление абсолютной монархии, построение вертикали власти. Но был еще один «институт парламентаризма», который шел от народных низов. Речь идет о сельском сходе как месте решения вопросов сельской крестьянской общины.

Петр I не был сторонником развития парламентаризма, в том числе и регионального, и все больше укреплял вертикаль власти. Первая попытка в направлении развития парламентаризма на местах была сделана при Екатерине II. Я имею в виду «Жалованную грамоту городам», данную императрицей в 1785 году.

– Зачем ей это было нужно?

– На дворе стоял «век Просвещения», Екатерина была просвещенной императрицей и хотела казаться таковой в глазах европейских монархов. Историки спорят: были ли реформы Екатерины проявлением ее тщеславия, или они, действительно, объективно были насущной необходимостью развития страны? Я склоняюсь ко второй точке зрения. С чем это, прежде всего, связано? Первая причина – рост территории государства, развитие городов. Вторая – пугачевский бунт. По сути дела, восстание Пугачева было гражданской войной, охватившей довольно значительную территорию страны – Поволжье и Урал. Екатерина понимала, что опора ее власти – дворянство, отсюда – губернская реформа 1775 года, осуществленная сразу же после подавления пугачевского бунта. Россия была разделена на 50 губерний. В этом же ряду – расширение прав дворянства. Благодаря «Жалованной грамоте городам» в крупных городах появились выборные органы власти. Все «общество градское» было разделено на шесть разрядов. Право избирать имели те, кто имел имущество – движимое или недвижимое. Преодолевшие имущественный ценз горожане на общем собрании выбирали членов Общей городской думы и ее исполнительный орган – Шестигласную (по человеку от каждой категории населения) думу, городского голову. В Петербурге первые выборы прошли в 1792 году, было выбрано 92 депутата. Но на самом деле, полномочия этих дум были мизерными. Администрация жест-ко вмешивалась в их деятельность, могла отменять постановления думы.

- Следующая историческая веха в развитии регионального парламентаризма – реформы Александра I…

- Да, но, к сожалению, дальше проектов дело не прошло. С предложением создать местные региональные парламенты («думы») впервые выступил в начале XIX века выдающийся реформатор Михаил Михайлович Сперанский. России для движения вперед требовалась кардинальная перестройка всего государственного механизма. Сперанский в 1809 году предложил Александру I проект, который предусматривал систему региональных парламентов. Предполагалось, что все землевладельцы каждой волости в каждое трехлетие составят «волостную думу»; депутаты от волостных дум округа составят «окружную думу»; депутаты окружных дум губернии составят «губернскую думу». Из депутатов же от всех губернских дум составится законодательное учреждение под именем «государственной думы», которая будет, собирается ежегодно в сентябре для обсуждения законов.

Проект остался на бумаге. Дворянская фронда, от которой очень зависел Александр I, чрезвычайно опасалась различных изменений государственного устройства, видела в этом французскую «крамолу». Итогом была опала Сперанского и его удаление от государственных дел – в ссылку.

Следующая веха – реформы Александра II. В отношении регионального парламентаризма интересны, прежде всего, земская реформа 1864 года и городовая – 1870 года. Земства должны были решать вопросы местного самоуправления, то есть те проблемы, до которых у государственных чиновников руки просто не доходили.

Выборы в уездные и губернские земские учреждения проходили по куриям (группам избирателей). Для землевладельцев и городских избирателей с необходимым имущественным цензом выборы были прямыми (они сразу выбирали гласных, то есть депутатов). А для выборных от сельских обществ система была многоступенчатой: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, затем волостные избиратели формировали выборщиков, и уже те выбирали гласных в уездные земские собрания.

Земства имели широкие полномочия – образование, здравоохранение, строительство дорог, развитие предпринимательства, статистика. При одном существенном обстоятельстве: деятельность земств ни в коем случае не должна была затрагивать политических вопросов. Избирались земства на три года, земские сессии собирались раз в год, как правило, осенью. Вся деятельность земств контролировалась администрацией – от губернатора до полиции.

Любопытно, что первое же собрание Петербургского губернского земства обернулось политическим скандалом, поскольку был поднят вопрос о возможности создания «центрального» всероссийского земского собрания, которое бы венчало всю систему земств на местах. То есть речь шла о представительном учреждении – парламенте. Но Александр II при всем своем демократизме считал, что Россия не готова к конституции и представительным учреждениям. А поскольку голос земств звучал все громче, властям приходилось принимать меры. В частности, в 1867 году Петербургское губернское земское собрание было распущено – за «политику» и «недоверие правительству».

Но если говорить об избирателях, то они не проявляли особой активности в выборах земских органов власти. Да и на заседаниях земских собраний нередко присутствовало не больше 20% гласных – ровно столько, сколько требовалось, чтобы по закону заседания были признаны полномочными. 

В 1870 году появились городские думы. Однако выборы в них не были всеобщими: только те, кто владел в пределах города недвижимой собственностью, содержал торговое или промышленное заведение, платил налоги в городскую казну, имели право избирать и быть избранными. В результате в Петербурге в 1873 году в избирательных списках было всего 18,5 тыс. человек, или 3,5% от всех жителей города. В 1892 году – всего 7 тыс. (0,5% от всего населения) имели право избирать. А в 1903 году разрешили голосовать состоятельным квартиронанимателям, и число избирателей сразу увеличилось до 12 тыс. человек.

Заседания городских дум были открытыми, на них мог прийти практически каждый желающий, чтобы быть в курсе, какие вопросы решают гласные. Отчеты публиковались в газетах.

По городовому положению 1870 года региональным властям предоставлялись широкие полномочия в плане развития предпринимательства, здравоохранения, медицины, собирания налогов. Но снова – никакой политики!

Строить демократию по кирпичику

Обязательно нужно сказать об опыте регионального парламентаризма советского периода – без него просто были бы невозможны нынешние местные и региональные представительные органы власти.

Сегодня принято считать, что местные Советы, которые избирались населением, были декоративными органами власти, а решали все вопросы партийные органы. Это так, хотя в низовых Советах – сельских, поселковых, районных, городских – действительно, ставились и решались вопросы, которые затрагивали насущную жизнь людей на местах.

Конечно, минусом советской «демократии» была безальтернативность выборов, когда избирателям предлагалось голосовать только за одну политическую силу или за одного единственного кандидата. В то же время выдвинуть в депутаты могли тогда только от профсоюза, партийной организации или трудового коллектива, и каждая кандидатура согласовывалась и тщательно фильтровалась партийными органами власти. Тем не менее, среди тогдашних депутатов были, действительно, весьма достойные люди, настоящие труженики.

Отвечали местные Советы, прежде всего, за принятие бюджета и его исполнение. И, конечно же, депутаты помогали простым людям в решении их насущных житейских проблем. И люди, действительно, обращались к депутатам со своими бедами и проблемами.

«Уверен, что Россия, безусловно, – страна с демократическими традициями, и у нас есть исторический опыт регионального парламентаризма,– считает Сергей Рудник. – Хотя иногда, учитывая все-таки наш исторический опыт, приходит в голову мысль, что существует некий архетип нашего народа, особенностью которого является его сакральное отношение к верховной власти. И не важно, как называется правитель страны – царь, генеральный секретарь или президент. Многие граждане привыкли обращаться со своими проблемами, в поисках правды напрямую к царю-батюшке, не доверяя больше никаким органам власти. Это вечная русская тема о том, что царь хороший, а бояре на местах плохие. И наивная вера в «доброго барина», который «приедет и рассудит». Поэтому люди и сегодня обращаются к президенту с самыми мелкими житейскими вопросами, которые на самом деле должны решаться на местном, региональном уровне. Почему так происходит?

Демократия не строится за один день или даже за десятилетие. Сегодня, порой путем мучительных проб и ошибок, мы работаем на наше будущее. Должны пройти десятилетия, прежде чем в сознании людей укоренится мысль: мы сами творцы судьбы своего государства, своей страны. Мы должны выдвигать в депутаты людей, которые, действительно, достойны этого звания. Депутаты – это есть в полном смысле слуги народа.

Подготовил Сергей ЕВГЕНЬЕВ (газета «Вести» по заказу Леноблизбиркома)